Autore
Chiara Buoni
Martedì 22 dicembre l’Associazione Roma Ricerca Roma ha partecipato al seminario “Il dibattito pubblico alla prova delle prime esperienze” presso il Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”. La giornata di studio, tenuta da Caterina Cittadino (Presidentessa della Commissione Nazionale per il Dibattito Pubblico) e Massimo Morisi (Professore dell’Università di Firenze), è stata predisposta dal Dottorato in Diritto pubblico, comparato e internazionale, nell’ambito del curriculum di Diritto amministrativo dell’ambiente e della salute pubblica. Per tutti, è stata una reale opportunità di conoscenza e approfondimento del concetto di Dibattito pubblico, nonché dei modi di impiegarlo all’interno dei contesti volti a coinvolgere i cittadini negli interventi delle politiche pubbliche.
Il Dibattito pubblico è un’esperienza di dialogo basato sul principio della partecipazione informale ai processi decisionali che interessano la realizzazione di opere infrastrutturali e architettoniche significative sul piano sociale e ambientale. Nato negli anni Novanta in Francia, il legislatore nazionale lo ha istituito nel 2016 mediante l’articolo 22 del Codice dei contratti pubblici prevedendone il campo di applicazione con i seguenti limiti:
– il dibattito pubblico riguarda grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale che hanno un impatto sull’ambiente, sulle città e sull’assetto del territorio;
– ha per oggetto il progetto di fattibilità dell’opera e ha una durata di 90 giorni, prorogabili per altri 30;
– consiste in incontri e dibattiti con i portatori di interesse sulle risultanze dei quali viene data pubblicità attraverso report;
– la promozione di un dibattito pubblico è obbligatoria per la tipologia delle opere previste; di esso è responsabile l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore;
– gli esiti del dibattito pubblico sono valutati in sede di definizione del progetto finale dell’opera e sono discussi nella conferenza dei servizi relativa all’opera stessa[1].
Soltanto nel 2018 è stato approvato il Decreto attuativo del Dibattito Pubblico (Dpcm n. 76/2018) al quale sostanzialmente è stato demandato il compito di disciplinare il Dibattito. Tra gli organismi più importanti di questa disciplina risaltano la figura del coordinatore e la Commissione nazionale del dibattito pubblico. Quest’ultima è stata costituita nel 2020 con importanti compiti di monitoraggio e supporto, nonché della stesura di una relazione ogni due anni destinata al governo e alle Camere; mentre nel 2021, grazie anche al ministro della Mobilità e delle infrastrutture sostenibili Enrico Giovannini, sono stati nominati i componenti suddivisi in sette sezioni (autostrade e strade extraurbane principali; tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza; aeroporti; porti marittimi commerciali; interventi per la difesa del mare e delle coste; elettrodotti aerei; impianti destinati a trattenere, regolare e accumulare le acque in modo durevole) i cui obiettivi sono: rendere trasparente il confronto con i territori sulle opere pubbliche attraverso procedure che garantiscano il coinvolgimento delle comunità interessate; migliorare la qualità delle progettazioni delle opere pubbliche di grande rilevanza; semplificare l’esecuzione dell’opera attraverso scelte ponderate, al fine di ridurre l’aggravio dei contenziosi[2].
Tra i casi più interessanti al di fuori del contesto romano rileviamo l’esperienza di dibattito per lo stadio di San Siro. Richiesto dai club calcistici di Milano, il nuovo impianto “Giuseppe Meazza” dovrebbe rispondere, da un lato, alle esigenze delle società sportive, dall’altro, a quelle dei cittadini che desiderano una riqualificazione dell’intera area mediante sia la costruzione del nuovo stadio sia l’aggiunta e cura di spazi verdi (10 ettari pubblici, dei quali 51.000 metri quadri circa di verde profondo). Come si legge sulla relazione conclusiva presentata lo scorso 18 novembre, per la realizzazione dell’intervento sono previste due fasi realizzative: la prima prevede la costruzione del nuovo stadio, la demolizione e il rifacimento del sottopasso Patroclo, la realizzazione di una centrale impiantistica del distretto (Energy Power Station), della torre uffici e centro congressi e relativi parcheggi interrati. I tempi previsti per il completamento di questa fase sono di circa 1.400 giorni (circa 3,8 anni); la seconda fase prevede la completa demolizione dello Stadio Giuseppe Meazza, la realizzazione dell’edificio commerciale e i relativi interrati e copertura di verde calpestabile, nonché delle aree destinate all’uso pubblico. I tempi previsti per il completamento di questa fase sono di circa 1.000 giorni (circa 2,7 anni). Il costo di investimento, a totale carico dei due club, è stimato in circa 1,3 miliardi di euro[3]. Con 6 incontri pubblici, 3 attività nel quartiere, 5 incontri di approfondimento, 3066 presenze (in presenza e online), il dibattito ha posto attenzione sin dall’inizio ai principi dell’inclusività e dell’intersezionalità, caratterizzandosi come un dialogo aperto a tutti e consapevole delle realtà collegate a disuguaglianze sociali, disparità di genere, disabilità e infanzia.
A Roma di recente si è applicato l’istituto in due casi: il primo, nel quadro del PNRR e con procedimento abbreviato, sul raddoppio e dunque sulla velocizzazione della linea ferroviaria Roma-Pescara per le due tratte Interporto d’Abruzzo-Manoppello (lotto 1) e Manoppello-Scafa (lotto 2), conclusosi ad aprile 2022, e il secondo, mai iniziato nonostante gli annunci, per la chiusura dell’anello ferroviario. Per il primo, sono stati registrati 15 incontri, 1143 partecipanti, 192 domande e risposte, 58 contributi scritti, 4 organizzazioni e iniziative civiche, 35 contributi individuali, 12 contributi di istituzioni, 7 contributi di altri soggetti, 4 contributi di organizzazioni e iniziative civiche[4]. Le tappe lungo il sentiero per la costruzione del progetto di fattibilità sono tante (come si può leggere nella relazione conclusiva: DIBATTITO PUBBLICO – Progetto 0388 Linea Roma – Pescara – Lotto 1: Raddoppio ferroviario tratta interporto d’Abruzzo – Manoppello – Lotto 2: Raddoppio ferroviario tratta Manoppello – Scafa | mit), e non dev’essere stato facile accogliere una molteplicità di punti di vista e preoccupazioni, legate per esempio agli espropri, nel corso di un procedimento abbreviato.
Nella Capitale la complessità della attuazione di questo fondamentale strumento di democrazia partecipativa è da tempo oggetto di interesse, nonostante il dibattito sull’anello ferroviario ad oggi resti incompiuto. Alle difficoltà culturali e organizzative che fin qui si sono riscontrate stanno per subentrare nuovi problemi perché il dibattito pubblico risulta minacciato a livello nazionale dalla nuova riforma del Codice dei Contratti Pubblici la cui approvazione è prevista entro marzo 2023. Benché la sua promessa iniziale fosse di prendere decisioni più coerenti alle necessità dei cittadini e di accelerare il procedimento, sono state riscontrate delle incongruità rispetto agli intenti. Anzitutto le tempistiche del dibattito vengono drasticamente ridotte da 4 mesi a 60 giorni, laddove già ci si sentiva in difficoltà a rispettare tale periodo a prescindere da imprevisti ed esigenze. Si passa inoltre a elidere l’obbligo di rendicontazione degli esiti della consultazione pubblica e qualsiasi riferimento alla Commissione Nazionale Dibattito Pubblico; si tace, inoltre, sull’obbligo di rendere ogni informazione di “curare lo svolgimento della procedura” da parte dell’amministrazione aggiudicatrice o del proponente l’opera; si restringe la legittimazione alla partecipazione ai soli “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati cui possa derivare un pregiudizio dall’intervento”[5].
Il rischio è che questo possa equivalere a una sostanziale cancellazione del nuovo istituto, con l’impossibilità da parte delle collettività di aderire al dibattito raccogliendo informazioni e intervenendo poi per esprimere le proprie posizioni. A nostro avviso una riforma dovrebbe tutelare e al massimo migliorare il Dibattito Pubblico, ma di certo non minare la sua essenza democratica.
[1] V. G. Moro, Cittadini, dibattiti pubblici e legittimazione procedurale. Un early assessment dei dibattiti realizzati nel contesto del PNRR (agosto 2022), in Studi politici, in corso di pubblicazione.
[2] https://www.mit.gov.it/documentazione/cndp-commissione-nazionale-dibattito-pubblico
[3] Dibattito pubblico nuovo stadio di Milano (dpstadiomilano.it)
[4] Cittadini, dibattiti pubblici e legittimazione procedurale. Un early assessment dei dibattiti realizzati nel contesto del PNRR (agosto 2022), Giovanni Moro, In corso di pubblicazione nel n. 1/2022 della rivista Studi Politici
[5] Il Dibattito Pubblico nella bozza di revisione del Codice dei Contratti Pubblici – AIP2 Italia